Al amparo de este precepto, el Gobierno ha cursado una consulta solicitando al Consejo de Estado una propuesta de reforma constitucional en torno a cuatro cuestiones: "construcción europea", inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas, reforma del Senado y supresión de la preferencia del varón sobre la hembra en la sucesión al Trono.
¿Qué significado tiene esta propuesta de reforma? ¿Qué viabilidad tiene? ¿Qué significado tiene la atribución de esta competencia al Consejo de Estado? En este trabajo quiero argumentar que: 1) se mueve en un terreno de ambigüedad que deja abierta la posibilidad de que sea anodina, pero también revolucionaria, 2) en algunos puntos parece inviable, y 3) la propia propuesta y su atribución al Consejo de Estado constituyen, en realidad, una gran maniobra de distracción, en un doble sentido: por un lado, frente a los verdaderos proyectos de cambio político que se pretenden articular en los Estatutos de Autonomía y, por otro, frente a la propia opinión pública.
1) La reforma constitucional se plantea de forma ambigua, especialmente en dos cuestiones: la de la denominación de las Comunidades Autónomas (CCAA) y la de la reforma del Senado. Por contra, el cambio en la sucesión al Trono no ofrece grandes dificultades técnicas (aunque tiene efectos colaterales histórico-políticos), y la introducción de una cláusula referida a la "construcción europea" parece que apenas tendrá un valor simbólico y no producirá cambios sensibles en la situación actual.
La introducción del nombre de las CCAA puede tener una virtualidad puramente retórica o reproducir debates nominativos que fueron bastante agrios al comienzo de esa transición que parece se quiere reabrir (pugna entre las denominaciones "País Valencià"-"Regne de València"-"Comunidad Valenciana"; "Euskadi"-"Euskal Herria"; "Cataluña"-"Catalunya", "Galicia-Galiza"). Pero también puede tener un significado más grave, esto es, dar un paso hacia la federalización de España. Lo habitual de los Estados federales es que se forman por agregación de unidades preexistentes. La introducción del nombre de las CCAA puede ser utilizada para corromper la idea, basada en la historia, de que España es algo previo a las comunidades autónomas e introducir la tesis tan querida de los nacionalistas de que lo previo eran sus "naciones" y de que España es, simplemente, una entidad artificial que surge después, sin llegar a consolidarse como "nación" ni, casi, como "Estado". Esta es la tesis que defiende el actual director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, al que la disposición adicional de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, introducida en la reforma, permite intervenir en la elaboración de anteproyectos como el ahora solicitado.
Esta última posibilidad puede ser acentuada promoviendo una reforma "federalizante" del Senado. La propuesta de reforma, como se ve, queda aparentemente "limitada" a estos cuatro puntos, que dejan al margen otros aspectos de la Constitución que quizá sí merecerían un cambio.
2) ¿Qué viabilidad tienen estas reformas? A mi juicio, muy discutible. Por lo que hace a la referencia a la "construcción europea", aunque no parezca que se vayan a introducir cambios sustanciales en el actual sistema normativo de relación con el Derecho europeo, la reforma debiera quedar a la espera de lo que ocurra finalmente con el nuevo Tratado de Roma de 2004 (conocido como "Constitución" europea). ¿Qué ocurriría si algún Estado no lo ratificara? Parece que la prudencia aconsejaría no proceder a esta eventual reforma hasta que haya concluido todo el proceso de ratificaciones del mencionado tratado.
Dando por sentado que se salva el escollo de la introducción de la denominación de las "comunidades autónomas", habría que ponerse de acuerdo en un modelo de Senado. La doctrina constitucionalista española lleva muchos años debatiendo esta cuestión (sin exagerar, se puede hablar de cientos de trabajos)... sin ningún resultado: ¿se va a conseguir ahora, milagrosamente, lo que no se ha conseguido antes? Es fácil estar en contra del Senado actual, pero es difícil encontrar un modelo alternativo que no presente más inconvenientes y que reúna más consenso. Una Cámara Alta que siguiera el modelo alemán, como preconizan sectores del PSC, difícilmente sería aceptada por los nacionalistas en los que se apoya el Gobierno, pues a la postre resulta un instrumento de suma centralización legislativa.
Por lo demás, si se consiguiera convencer a la dirección del PP de aceptar ciertos cambios "desunitarizantes" de la Carta Magna, quedaría aún un escollo. Si la reforma es simple (algo imposible en el caso de la sucesión a la Corona, salvo que se opere un escandaloso fraude a la Constitución), su aprobación se hace por 3/5 de los diputados y de los senadores, pero esta decisión podría quedar suspendida si una décima parte de los diputados (35) o de los senadores (26) solicita un referéndum. En tal caso, la convocatoria del referéndum sería preceptiva y su resultado, vinculante. ¿Obtendría la mayoría en España una reforma constitucional dirigida a satisfacer los gustos de los nacionalistas? Es dudoso.
3) Lo posiblemente anodino o, en caso contrario, lo difícil que resulta la reforma de la Constitución puede ser un indicio de que, en el fondo, quizá esta iniciativa sólo sea una "maniobra de diversión" dirigida a desviar la atención, por un lado, del frente en el que se está desarrollando verdaderamente la ofensiva político-jurídica del Gobierno y sus aliados y, por otro, de la propia oposición.
A mi juicio, el Gobierno es perfectamente consciente de las dificultades, técnicas y políticas, de la reforma de la Constitución. Por eso, su verdadero objetivo es la reforma de los estatutos de autonomía. El apoyo del presidente Rodríguez al "plan López" en las provincias vascas o al proyecto del tripartito catalán, sumado a las ofertas hechas a Ibarreche para negociar su propuesta, son suficientemente indicativas. Se trataría no de "reformar" la Constitución, sino de buscar su "mutación". Es decir, cambiar el ordenamiento fundamental del Estado sin tener que pasar por el engorroso proceso de modificar el articulado de aquélla. ¿Cómo? Aprobando unos estatutos de autonomía que, claramente, sobrepasarían las previsiones constitucionales.
¿Qué ocurriría entonces? Muy sencillo: que, en el mejor de los casos, el grupo popular (y, eventualmente, el Gobierno o Parlamento de alguna autonomía) recurrirían al Tribunal Constitucional. ¿Y luego? Luego, a esperar. La sentencia del TC llegaría muchos años después (hay recursos de inconstitucionalidad que han tardado en resolverse hasta nueve años). La presidenta del TC no mostraría prisa en resolver los recursos. En tal caso, los Estatutos se aplicarían, pues, por muy clara que fuera su inconstitucionalidad, sólo la sentencia del TC los podría invalidar.
Estaríamos ante un hecho consumado que, cada año que pasara, ejercería una mayor presión sobre los magistrados dispuestos a no hacer una interpretación lo suficientemente "flexible" como para validar esos nuevos Estatutos.
¿Y la oposición del PP? Discutiendo los proyectos de reforma constitucional.
Carlos Ruiz Miguel, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Santiago de Compostela.