El mecanismo genérico usado en los casos ERE e Invercaria, por poner un ejemplo inicial, casos en los que se trataba de evitar el control y la intervención para beneficiar arbitrariamente los intereses del PSOE gobernante, es lo que puede considerar el mecanismo vertebral que explica la consolidación del régimen.
Se entiende por "externalización" de servicios de la Junta de Andalucía el uso de trabajadores no vinculados a la función pública para realizar trabajos propios de funcionarios o empleados laborales de la Administración. Ya se utilice para tales fines personal de las empresas públicas dependientes de la Junta o sus Organismos, casi siempre Sociedades Anónimas regidas por el Derecho Laboral; ya se recurra a personal de Fundaciones u otros Entes Instrumentales; ya se resuelva mediante contratos administrativos para trabajos específicos o se acuda para proveerse de personal a empresas privadas contratadas ad hoc, lo cierto es que los servicios que debería prestar la Administración son prestados "por fuera" de ella y sin su control.
De ahí el nombre de "externalización" aunque quien reserva tal concepto a las funciones realizadas por personal de empresas privadas en el seno de la Administración, con lo cual las Empresas Públicas, Fundaciones y otros Entes instrumentales quedarían al margen de tal consideración. Pero el objetivo que rige la externalización es escapar del Derecho Administrativo y de la Constitución en lo que hace referencia a contrataciones, adjudicaciones y personal, y eso se hace tanto en las empresas públicas y fundaciones como en las empresas privadas que prestan su personal no se sabe en virtud de qué oscuros acuerdos.
Todos estos procedimientos han dado origen a una "administración paralela" al servicio del partido del gobierno, sin control parlamentario alguno y bajo la dirección exclusiva de los directivos que imponen los altos cargos de la Junta y/o del PSOE. Tal "administración" oscura y descontrolada fue consagrada por la discutida Ley del gobierno Griñán que provocó la reacción de los empleados públicos en una rebelión sin precedentes, más aguda y potente dada la "traición" de UGT y CCOO a la meta de una función pública neutral. 40.000 manifestantes dieron fe de ello.
Aunque la principal excusa para proceder a estas contrataciones "externas" suele ser la rigidez del funcionamiento de la función pública, más ajustado a los hechos parece, cuanto menos, añadir el deseo de sustraer el acceso al empleo público a la igualdad de oportunidades y medios de los ciudadanos y seguir practicando el tradicional "a dedo". Como ya hemos mostrado en páginas anteriores, se trata de sustituir el mérito y la capacidad por el capricho y el sectarismo políticos.
Incluso podemos esbozar una breve teoría de cómo la Junta ha ido desplazando el "dedo" a medida que las posibilidades de arbitrariedad y partidismo han ido disminuyendo. Si al principio de la Junta de Andalucía el dedo estuvo omnipresente, la introducción de las bolsas de trabajo en 1990, limitaron el poder "caprichoso" del gobierno socialista. Fue entonces cuando se recurrió a la contratación vía Capítulo VI, de la que ya hemos hablado. Tras el agotamiento de esta vía, se apeló al contrato arbitrario en las empresas públicas, fundaciones y agencias de forma masiva. Igualmente sucedió en subvenciones, adjudicaciones y contrataciones.
Naturalmente y al mismo tiempo, cuando se ha ido agotando la capacidad de contratación por la evidente saturación, se ha recurrido a la ampliación de la libre designación.
La Administración paralela de la Junta
Ni siquiera la Junta sabe la dimensión del "monstruo" construido con la complicidad de UGT, CCOO y los empresarios de la CEA. En 2008, la Cámara de Cuentas cifró en 26.000 las personas contratadas en empresas públicas y Fundaciones de la Junta, ajenas al Derecho Administrativo y, como aseveran todos los informes del órgano de Control, dotas de un personal seleccionado mayormente a dedo, sin convocatorias públicas en general y sin necesidad de demostración de mérito y capacidad. Esto es, sin seguir el procedimiento obligado a todo ciudadano para entrar a formar parte de la administración andaluza.
De hacer caso a UGT que cifró el volumen de la administración paralela en 35.000 empleados, esta administración tendría casi el mismo número de trabajadores que la administración reglada. La justificación de su existencia fue formulada en primera instancia y precismente por el primer "controlador" socialista de la Cámara de Cuentas. José Cabrera Bazán dijo entonces una frase que resume con precisión y exactitud lo que Andalucía ya llevaba tiempo viviendo y aún vive: "El tráfico de influencias deja de ser negativo cuando lo que se tramita a través de esa influencia es perfectamente legítimo".
Desde 1997 hasta 2014, la Cámara ha fiscalizado con diferentes intensidades a entidades de esta administración paralela con un resultado común: irregularidades profundas y sistemáticas en la contratación del personal hasta el punto que responsables de la Cámara de Cuentas han reconocido a los firmantes de este artículo en conversaciones privadas, que el personal de las empresas públicas ha entrado sustancialmente a dedo.
En algunos de este entes, como Egmasa, ahora reconvertido en "agencia" e la Junta gracias a la ley Griñán, se daba un nivel de afiliación a UGT del 80 por ciento, según El País, lo cual es verdaderamente llamativo. De DAPSA -empresa pública agrícola y pesquera-, la Cámara de Cuentas dijo que "no constaba el título académico en un 61% de los casos en los que es exigible para el desempeño de los puestos de trabajo." En Extenda, dedicada a los asuntos exteriores de la economía andaluza, igualmente "no ha sido posible comprobar que el acceso al puesto de trabajo en la empresa pública se ha realizado según los principios de igualdad, mérito y capacidad." En 2996, la empresa Empresa Público del Suelo de Andalucía convirtió 87 contratos temporales en indefinidos de los que 22, en fraude clamoroso de ley, fueron a parar a parientes, directos o indirectos, y amigos de directivos y trabajadores de este organismo público.
En cuanto a las Fundaciones, que ni siquiera la Junta sabía bien cuántas tiene -de hecho discrepaba con la Cámara de Cuentas sobre su número-, aunque la propia institución de control recomendaba usar los mismos métodos de contratación que la Administración Pública, la práctica fue el dedismo y la irregularidad. Ni siquiera sus presupuestos constaban en los presupuestos generales de la Junta, como los de la administración paralela en general. Por ello, fue posible, por ejemplo, que las fundaciones públicas andaluzas incrementaron sus plantillas medias en un 60 por ciento desde 2006 a 2008, en que el personal alcanzó la cifra de 4.670 empleados.
Las sentencias judiciales emitidas a raíz de denuncias del Sindicato Andaluz de Funcionarios han dado la razón a quienes han denunciado la esencial ilegalidad de la administración pública. SAFJA defiende que habría que acabar "con este descarado engorde de la "administración paralela", creada por la Junta con la excusa de agilizar los trámites cuando, en realidad, se está gestionando el dinero público con los menores controles posibles, así como la contratación digital de personal.
Los "externos" de empresas privadas
Incluso CCOO ha criticado en 2007 la contratación de 1.032 monitores de empresas externas con contratos en condiciones laborales precarias. En julio de 2010, el mismo sindicato denunciaba que la Junta de Andalucía estaba sustituyendo a los y las médicos coordinadores de los centros de la Empresa Pública de Emergencias 061 -EPES- por un programa informático que manejan los teleoperadores subcontratados por una empresa privada. Desde el Sindicato Andaluz de Funcionarios se denunció que "se pretende abrir totalmente las puertas del dinero público a empresas privadas y, por tanto, a personal ajeno a la Función Pública, que ya están gestionando emergencias en toda Andalucía, por ejemplo, en el Servicio de Emergencias 112 Andalucía, adscrito a la Consejería de Gobernación de la Junta. Estas emergencias que tramitan telefónicamente están referidas, sobre todo, a asistencias sanitarias, seguridad ciudadana y accidentes de circulación e incidencias de tráfico. Dicha teleasistencia está subcontratada a empresas privadas, Mk Plan 21 y Qualytel Teleservices, por lo que se han generado cientos de puestos externos que, por supuesto, no aparecen en las relaciones de puestos de trabajo de la Consejería y de sus Delegaciones Provinciales".
La Empresa Pública de Suelo de Andalucía -EPSA-, dependiente de la Consejería de Obras Públicas de la que ya hemos hablado, ha llegado a externalizar trabajos y tareas que son de su competencia en empresas privadas. Algunas de estas externalizaciones, realizadas en 2007, 2009 y 2010, tuvieron que ver con tareas de apoyo a la administración y gestión de inmuebles, y para tramitar expedientes de ayudas a la rehabilitación e, incluso, para atender al público. Sin que ninguno de estos empleados fuera funcionario, claro.
Un último ejemplo. En la Escuela Seguridad Pública de Andalucía, ESPA, cuando tenía alrededor de 40 empleados públicos -ahora sólo tiene 22-, tenía 6 de ellos proporcionados por empresas privadas, hasta una empresa dedicada a los muebles, debido a los extraños acuerdos entre la entonces empresa pública Sadiel y las empresas privadas.
Consecuencias de la Administración Paralela
La transferencia a esta administración opaca y oscura del ejercicio de potestades públicas ha conseguido eludir la aplicación de la legislación administrativa que establece controles en la gestión del dinero público, en la contratación administrativa y en la selección del personal. En estas empresas la Junta ha llegado a colocar entre 25.000 y 35.000 personas directamente, sin someterse a los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad establecidos para el acceso a los empleos públicos.
Como la Junta de Andalucía ha abusado desaforadamente del sistema, ha llegado un momento en que los tribunales han empezado a pararle los pies. El modelo se ha agotado y, para continuar haciendo lo mismo, aprobaron el decreto-ley 5/2010 y posteriormente una Ley que, bajo el argumento de una reordenación del sector público, supuestamente destinada a reducir el gasto público y potenciar los servicios y el empleo público, pretendía en realidad dar apariencia de legalidad al montaje y enmascarar:
• Una "privatización" de la Administración Pública, mediante la creación de una "administración paralela"; dirigida por los directivos de las "agencias públicas empresariales", puestos a dedo por el gobierno y sometida no a la Ley sino a las directrices de dichos directivos y a lo dispuesto en los estatutos de esas agencias, aprobados por el gobierno.
• Una legitimación del empleo clientelar; constituyendo el embrión -bastante desarrollado, por cierto- de una "administración paralela" de adeptos y servilones que deben el empleo no a sus méritos sino a los intereses partidarios de sus "amos".
En esta operación, el PSOE tuvo como socios a UGT y CC.OO y el silencio de los empresarios. El PP e IU que inicialmente se opusieron directamente a esta administración, han dejado de hacerlo en los últimos tiempos.
El asunto es de una enorme gravedad y afecta no sólo a los empleados públicos sino a los ciudadanos que suponen que en una democracia la administración debe ser profesional, neutral y eficiente. El modelo de Administración Pública al que conduce esta reordenación no es ni será profesional porque se desconocen las aptitudes de sus componentes al no haber realizado pruebas adecuadas, no es ni será neutral porque se alimenta de forma muy destacada de afines a un partido político y no es ni será beneficiosa para el bolsillo del contribuyente ni para los derechos y libertades de los ciudadanos.
10.000 "libredesignados"... como mínimo
Con ello completamos el mapa de la dominación socialista sobre las administraciones públicas, una de las claves de la duración de un régimen de 33 años. Se entiende por puestos de libre designación aquellos que, dentro de las plantillas regladas de las diferentes administraciones, pueden ser nombrados por el gobierno electo en elecciones autonómicas y municipales. La extensión de estos puestos en la administración andaluza han llegado a extremos tales que el presidente/a de la Junta cuenta con puestos de cocineros de libre designación o que los celadores jefes de turno en hospitales y centros de salud fueron puestos de libre designación. Estos "libredesignados" son diferentes de los enchufados habituales porque su uso es legal, aunque sea abusivo. Se dan en todas las Administraciones, la general, la andaluza y la local.
Entra dentro de la lógica política democrática, que exige alternancia en los gobiernos, que haya puestos oficiales de máxima confianza, por ejemplo, una secretaria o secretario particular o un asesor o asesora u otros, que puedan ser libremente nombrados por el alto cargo correspondiente y que se van con él cuando el gobierno cambia. No tendría sentido, por ejemplo, que el ganador de unas elecciones en el nivel que consideremos tuviese que contar forzosamente con el personal de confianza del alcalde, director o presidente saliente.
Esto es, como ya hemos esbozado, la libre designación consiste en nombramientos a dedo, pero permitidos y cuantificados por la ley. Siempre será el gobierno de que se trate el que decida quien ocupa la plaza de libre designación . Otra cosa es que dichas plazas sean excesivas o innecesarias. En nuestro caso, dado que el PSOE lleva gobernando 33 años, ha sido siempre el partido que ha nombrado a miles de "libredesignados".
El que fue director de agencia EFE, Alex Grijelmo, en una crónica de El País, pudo escribir tempranamente, en 1987, lo siguiente: "Desde 1984, cerca de 25.000 puestos de trabajo de la Administración han sido cubiertos por este procedimiento. Tales datos refuerzan las denuncias genéricas realizadas durante la campaña electoral sobre el amiguismo y la politización del funcionariado." Poco a poco, los puestos de libre designación fueron bajando de nivel. De estar limitados a los esferas superiores de la Administración la Junta los fue haciendo descender en las escalas de la administración, algo que fue condenado por los Tribunales: "A la luz de la doctrina y legislación expuesta, se puede llegar a la conclusión de que la voluntad de Junta de Andalucía parece consistir, basándose en la potestad de autoorganización, en establecer como forma normal y generalizada de provisión de puestos de trabajo con nivel de complemento de destino 26 o superior, el de la libre designación, entendiendo que, en todos los casos, nos encontramos ante supuestos de especial responsabilidad", certificó la sentencia.
El Servicio Andaluz de Salud extendió los puestos de libre designación a los mandos intermedios, lo que ha sido denunciado porque le daba un poder fáctico desmedido en la organización de Hospitales y Centros de Salud. De hecho, en la sentencia de 18 septiembre de 2000, recurso 1940/1999 del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de lo Social, se trata el caso de un celador jefe de turno que fue nombrado por el procedimiento de libre designación por la Dirección del Hospital Regional Carlos Haya de Málaga , según reconoce la propia Junta de Andalucía.
¿Cuántos son? Sólo en la Junta de Andalucía Manuel Chaves reconoció en sede parlamentaria que podrían ser 5.000, cifra que superaba incluso a las sospecjas del entonces jefe de la oposición Javier Arenas, que los cifraba en 4.000. Si a ellos sumamos los "libredesignados" de la administración paralela y los de Ayuntamientos y Diputaciones que hasta 2011 estuvieron en su inmensa mayoría en manos del PSOE, pueden superar fácilmente los 10.000.