I.- Motivos y procedimiento para la disolución de ayuntamientos, incluidos en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, tras la modificación operada por la Ley Orgánica 1/2003, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales.
El artículo 61 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, modificada por Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, establece los motivos y el procedimiento a seguir para la disolución de ayuntamientos cuyos órganos atenten gravemente contra el interés general:
- “El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
- Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales en los términos previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares.
- Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a la convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional administración ordinaria de la corporación”.
Así la causa esencial sobre la cual pivota la adopción de una hipotética medida que acuerde disolver el órgano de un ayuntamiento es la gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
El apartado 2 del artículo 61 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local entiende como “decisión dañosa para los intereses generales”, aquellos acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares.
La inclusión del segundo párrafo del artículo 61 de la LBRL tuvo lugar mediante la modificación operada en el año 2003, en el marco de las reformas legales acordadas en el seno del Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo.
Como complemento a la Ley orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos y con el fin de expulsar de las instituciones a los terroristas y a quienes les apoyan, se aprobó la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales.
Para lograrlo, la referida Ley Orgánica introdujo una serie de reformas en distintos textos legales –entre los que se encuentra el artículo 61 de la Ley de Bases de Régimen Local-, “para que se permita hacer realidad la decisión de aislar a los terroristas, garantizando una mayor eficacia en el uso de los recursos de los que puede disponer nuestro sistema político”.
Las pautas para interpretar el sentido del mencionado apartado 2 vienen señaladas en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 1/2003. El objetivo de esa norma es “hacer efectiva la voluntad política expresada por quienes tienen plena confianza en que el sistema democrático garantiza la adecuada convivencia de nuestra sociedad y con ello el derecho que la Constitución otorga a todos los ciudadanos”.
Se trataba de incluir una concreción legal sobre el concepto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales, identificando como tal las conductas reiteradas y graves de órganos municipales que prestasen apoyo o cobertura al terrorismo o a quienes participasen en su ejecución, enaltecimiento o justificación o menospreciaran a las víctimas.
En los últimos años, con posterioridad a la comisión de cualquier atentado terrorista, las instituciones públicas españolas, así como la mayoría de las fuerzas políticas y sociales de nuestro país han emitido comunicados de condena de forma reiterada contra dichas acciones criminales o han participado en las movilizaciones sociales convocadas por las instituciones públicas o por organizaciones privadas en repulsa por dichos atentados. Con independencia de las diferencias ideológicas y políticas o de los objetivos de todas y cada una de dichas organizaciones, la condena del terrorismo y de sus consecuencias ha sido un elemento de unión a la hora de valorar y reprobar los ataques que los terroristas han perpetrado contra nuestra democracia y la convivencia de los españoles.
Los comunicados de condena emitidos por parte de las direcciones de los partidos políticos, sindicatos y demás organizaciones, así como la participación en los referidos actos públicos de desaprobación de los atentados terroristas han recogido siempre el sentir de sus dirigentes y órganos de dirección y también del conjunto de sus militantes y simpatizantes.
En todo este tiempo, la sociedad española también ha sido testigo del insistente silencio cómplice de ANV y de su negativa a condenar en el seno de las instituciones en las que gobierna o de las que forma parte. Ha sido ese silencio cómplice, en forma de acción concertada, una forma reiterada de mostrar una respuesta opuesta a la condena por parte de los dirigentes y representantes institucionales de ANV cada vez que nuestra democracia ha sido atacada a través de las acciones criminales de los terroristas.
Pues bien, ese comportamiento abre la puerta y justifica la disolución de los órganos de los ayuntamientos controlados por ANV, formación ilegalizada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de septiembre de 2008.
El Tribunal Supremo, en dicha sentencia, establece con rotundidad que “ANV es un partido político que ha acabado colaborando reiterada y gravemente con Batasuna, complementando y apoyando políticamente, en consecuencia, a la organización terrorista ETA, e incurso en la causa de ilegalización prevista en el artículo 9.2 c), en relación con el 9.3 f) LOPP” ( F.J 7º paga. 137).
Hágase notar que el propio Tribunal Supremo es quien predica de ANV los criterios de reiteración y gravedad en su colaboración con Batasuna que exige el articulo 61 LBRL. Y que precisamente basa la causa de ilegalización de ANV en “colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúen de forma sistemática de acuerdo con una organización terrorista o violenta, o que amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas” ( art. 9.3 f) LOPP).
Así vino a entenderlo también el Abogado del Estado, representante del Gobierno de la Nación, en su escrito de 30 de enero de 2008 en el que formulaba la demanda de solicitud de ilegalización del partido político Acción Nacionalista Vasca (ANV). En ese escrito se establece que “tras las elecciones locales y forales de mayo de 2007 comienza a apreciarse una clara relación de complementariedad entre la formación demandada, Batasuna y la organización terrorista Segi, de forma que lo que ANV plantea en las instituciones, Batasuna lo defiende en la calle y en los medios de comunicación como responsables últimos de aquella formación, sin que ANV lo desautorice, de manera que ANV realiza la función institucional, Batasuna la función política callejera y Segi la función coactiva, todo ello para la consecución de los mismos objetivos”.
El Abogado del Estado insiste en su demanda en la estrategia de “desdoblamiento” llevada a efecto por la organización terrorista ETA, con el fin de imponer sus postulados a través de una doble vía: mediante la actividad terrorista y a través de una actividad paralela de clara vocación política con su presencia en las instituciones representativas del Estado, de las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Navarra y de diferentes Ayuntamientos de éstas últimas, utilizando este frente político-institucional para prestar cobertura legal y apoyo político a los objetivos de la banda, que fue desempeñado por las tres formaciones ilegalizadas hasta el momento de su desaparición legal; doble dinámica que ha seguido utilizando tras la ilegalización de los partidos políticos mencionados haciendo uso en los posteriores comicios de la fórmula de las agrupaciones de electores, bien de la de alguna nueva formación política que pretendiera su inscripción en el Registro de Partidos Políticos, o sirviéndose también de otros partidos políticos ya inscritos pero que hasta determinada fecha no habían cobrado protagonismo en el escenario público”, siendo esta una clara referencia a Acción Nacionalista Vasca.
El Ministerio Fiscal en su demanda de ilegalización percibe además una “clara decantación de aproximación a la justificación del terrorismo y de la violencia”. Y considera suficientemente acreditada la existencia de una estrategia activa y global de colaboración con BATASUNA y de subordinación a sus directrices y sus objetivos, incluido el apoyo a la violencia como supuesto método de solución de conflictos, que se manifiesta en dos aspectos: el relativo a la actividad política, pública y parlamentaria y el referido a los vínculos económicos”.
La sentencia del TS, asumiendo argumentos esgrimidos tanto por la Abogacía del Estado, representante del Gobierno de la Nación, como por el Ministerio Fiscal, da por probados una serie de hechos que ponen de manifiesto el apoyo claro, grave y reiterado de los órganos locales controlados por ANV a la estrategia terrorista:
- En el Fundamento de Derecho Decimotercero se recuerda que “tras las elecciones de marzo de 2007 hasta el día en que se presentaron las demandas de ilegalización contra ANV, ETA cometió tres atentados que, aparte de cuantiosos daños materiales en uno de ellos, acabaron con la vida de varias personas, y en todos ellos las reacciones de distintos dirigentes de ANV confirman su sintonía con aquella organización terrorista”.
Así recoge que “el 24 de agosto de 2007 se produjo un atentado contra el cuartel de la Guardia Civil de Durango. El grupo municipal de ANV en dicha localidad rehusó adherirse al comunicado de condena suscrito por el resto de las fuerzas políticas representadas en el Ayuntamiento y emitió un comunicado propio, cuyo texto fue consultado por un miembro de ANV en esa Corporación al miembro de la ilegal Batasuna Ibón Arbulu Rentería, el cual dio su conformidad al texto que el grupo municipal de ANV había preparado. En dicho texto no se contiene condena alguna al atentado, sino que el mismo se explica por las agresiones que se vienen recibiendo del Estado español y francés, se alude a la insuficiencia democrática que padece Euskal Herría y, según se explica en la citada conversación telefónica, la referencia a la solidaridad con las personas perjudicadas no es a los guardias civiles y a sus familiares, cuya vida e integridad puso en grave riesgo el atentado, sino al resto de los vecinos cuyas viviendas habían resultado afectadas por la explosión. (pag. 144).
También se da por probado que “el 3 de diciembre de 2007 la Junta de Portavoces del Ayuntamiento de Baracaldo se reunió para debatir una propuesta del alcalde relativa a la convocatoria de una manifestación y a la adopción de una declaración de condena tras el atentado terrorista cometido por la organización ETA contra dos guardias civiles en la localidad francesa de Capbretón. En esa reunión el portavoz de ANV se negó a condenar el terrorismo y a manifestar su solidaridad con las familias de los guardias civiles atacados”. El contenido de la intervención del portavoz del grupo municipal de ANV “revela no sólo su persistencia en negarse a formular una clara y rotunda condena del atentado, como pedían los demás portavoces de esa Junta municipal, sino también el afán exculpatorio de ANV explicando el atentado como una consecuencia del conflicto existente entre el pueblo vasco y el Estado español, según el “argumentario” repetido por ETA, así como una equiparación entre esos asesinatos y las detenciones y encarcelamientos que legalmente se vienen produciendo en la lucha contra dicha organización terrorista, llegando a pedir el sobreseimiento de un sumario que en esas fechas se seguía ante la Audiencia Nacional y la excarcelación de todas las personas imputadas en el mismo, y a afirmar que las detenciones y encarcelamientos eran también una vulneración de los derechos humanos”. (pag. 145).
En la demanda de ilegalización, el Abogado del Estado insiste en que establece que “es idéntico el análisis de ambas formaciones –Batasuna y ANV- sobre el proceso de paz” y nos recuerda una conversación telefónica mantenida el 24 de agosto de 2007, entre una concejal de ANV y un miembro de Batasuna, que resulta particularmente ilustrativa. En dicha conversación “la primera consulta al segundo sobre la reacción y la declaración a adoptar con ocasión del atentado terrorista de ETA en la casa-cuartel de Durango, siendo la respuesta del dirigente de Batasuna la habitual de esta formación para no condenar el atentado ni el terrorismo de ETA”, resultando una evidente prueba de la acción concertada en el seno de ANV y de esta organización con Batasuna.
- Se recuerda también en la Sentencia que el 12 de enero de 2008, en el frontón Anaitasuna de Pamplona, la alcaldesa de Hernani, perteneciente a ANV, dedicó “ánimo, abrazo” y un “chaparrón de aplausos” a Igor Portu, Mattin Sarasola y a “a todos los presos políticos vascos que se encuentran dispersados en las cárceles de Francia y España”. Las expresiones de la alcaldesa de Hernani no se limitan a la manifestación de una preocupación piadosa por alguien que en esos momentos se encontraba hospitalizada, sino que refleja el apoyo a unas personas que estaban en prisión por considerárseles implicadas en un grave atentado terrorista como consecuencia del cual, además de la producción de cuantiosos daños materiales, murieron dos personas. (pag. 145 y 146).
- El Tribunal Supremo además inscribe en esta misma línea de colaboración con acciones terroristas la constitución en el Ayuntamiento de Elórreo, gobernado por ANV, de una Comisión de represaliados y en el de Hernani de una Comisión de presos, insistiendo expresamente: “no cabe hablar de que se trate de actuaciones aisladas en dos ayuntamientos. Son comportamientos que se añaden a todos los antes indicados llevados a cabo con el designio de proporcionar reconocimiento social a personas condenadas por delitos relacionados con la violencia terrorista”.(pag. 148)
El Abogado del Estado también destaca estos dos hechos relevantes como “un elemento fáctico importante que sirve para acreditar no sólo la vinculación con BATASUNA en términos de continuidad o sucesión, sino como apoyo explícito y directo a la organización terrorista ETA”.
Tras la Sentencia del Tribunal Supremo, se han reiterado actuaciones idénticas por parte de ANV en las instituciones donde gobierna o de las que forma parte, con ocasión de nuevos atentados terroristas:
- Tras el asesinato del ex concejal Isaias Carrasco el pasado 8 de marzo de 2008, se produjo en el Ayuntamiento de Mondragón un comportamiento idéntico a los casos de Durango y Hernani por parte de la alcaldesa, Inocencia Galparsoro y los seis concejales de ANV de dicha localidad, que se negaron a condenar dicho atentado.
- Del mismo modo, el alcalde de Azpaeitita, Iñaki Errazkin, de ANV se ha negado a condenar el asesinato a manos de ETA del empresario Ignacio Uría el pasado 4 de diciembre. Sin embargo en junio de 2007 durante un Pleno del ayuntamiento el alcalde defendió a los presos terroristas y se refirió al conflicto político en Euskal Herria.
- También se han negado a la condena de actos terroristas los representantes de ANV en los Ayuntamientos de Durango, Orio, Pamplona, Burlada, Villava o Zizur, entre otros.
II.- Convocatoria de elecciones municipales de acuerdo con el artículo 61.2 de la Ley de Bases del Régimen Local
Acordada la disolución del ayuntamiento por las razones expuestas en el artículo 61 de la Ley de Bases del Régimen Local, es de aplicación la legislación electoral general (apartado 3 del artículo 61 de la ley 7/1985).
Al respecto, el apartado 1 del artículo 183 de la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen electoral dispone:
“En los supuestos de disolución de corporaciones locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración ordinaria de sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación provincial o, en su caso, por el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente, cuyo número de miembros no excederá del número legal de miembros de la corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos entre todos los miembros de la comisión.
El mandato de los actuales consistorios gobernados por ANV no terminará hasta el 2011, cuando se vuelvan a convocar elecciones municipales y, por lo tanto, una vez producida su disolución, se deberá proceder a la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses. Tal convocatoria deberá aparecer señalada en la resolución de disolución y correrá a partir del día siguiente de su publicación.
El plazo de 55 días establecido en el apartado 3 del artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral para la convocatoria de elecciones municipales de los ayuntamientos que han concluido el mandato para el cual fueron elegidos, no es de aplicación a los supuestos de disolución comprendidos en el apartado 2 del artículo 61 de la Ley de bases.
La disolución del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) en abril de 2006 es el precedente más cercano que demuestra la viabilidad del procedimiento, así como los resultados positivos conseguidos por la sociedad española en general y por los ciudadanos de Marbella en particular.
En el caso de la disolución del Ayuntamiento de Marbella, no se procedió a la convocatoria de nuevas elecciones municipales, ya que la constitución de una nueva corporación hubiese tenido un mandato inferior a un año. En cambio, en el caso de procederse a la disolución de los ayuntamientos gobernados por ANV, dicho plazo no operaría y podría procederse a la convocatoria de elecciones municipales en el plazo de tres meses desde la adopción del acuerdo de disolución por parte del Consejo de Ministros.
Teniendo en cuenta la cercanía de las próximas elecciones al Parlamento Vasco, sí se pusiera en marcha el procedimiento del artículo 61 de la Ley de Bases del Régimen Local de forma urgente, sería perfectamente posible hacer coincidir las elecciones locales parciales en los municipios gobernados por ANV con las elecciones autonómicas vascas, siempre que hubiera voluntad por parte de quien tiene la facultad para la disolución anticipada de la Cámara Vasca.
Conclusión
Resulta más que evidente que el Legislador de 2003 planteó la Ley Orgánica para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales pensando, entre otros, en supuestos como el de los ayuntamientos del País Vasco y Navarra gobernados por ANV.
La acción concertada demostrada por los dirigentes y miembros de ANV, así como por parte de los representantes institucionales de la organización ilegalizada se ha configurado en los últimos tiempos como una clara muestra de “apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo”, que es unos de los supuestos establecidos en el apartado segundo del artículo 61 de la Ley de Bases de Régimen Local para proceder a “la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales”.
Tenemos, por tanto, el instrumento legislativo y el precedente. Ahora tan sólo es necesaria la voluntad política de quien tiene que poner en marcha el procedimiento que establece la Ley.